一、财政平衡的含义
　　财政收支矛盾是财政分配的基本矛盾。任何国家在任何经济发展阶段的财政都面临财政收支总量关系的处理问题。如果一个国家在一定时期（通常为一年）财政收支大致相等，我们就说这个国家的财政是平衡的。
　　在判定一个国家或一级政府的财政是否平衡的时候，通常不把债务收入统计在收入范围之内，与此对应，也不把债务的还本支出统计在支出范围之内。按照这种统计口径，财政实现平衡是相对的（正是从这个意义上我们把财政收支大致相等视作财政实现了平衡），财政不平衡是绝对的。因为一个国家在一个财政年度内让财政收入和支出一分不差几乎是不可能的，通常总会有一定数量的盈余或赤字。但是，如果把债务收入视作正常收入，把盈余也视作支出，那么财政收支平衡就是绝对的，不平衡就是相对的。这种财政收支平衡关系绝对性和相对性之间的转化，表明财政收支平衡还是不平衡的区分是相对的。因此，考察财政平衡问题必须选择收支的统计口径。本书采用第一种统计口径。如何理解财政平衡，可以从以下几个方面来分析：
　　（一）从周期平衡的角度来理解财政平衡
　　财政周期平衡是指财政收支在一个经济周期内由经济繁荣时的盈余来抵补经济衰退时的赤字，从而在一个经济周期内实现收支平衡。之所以把财政平衡理解为周期平衡，理由如下：
　　经济运行的非均衡性表明实现财政收支周期平衡具有必要性。社会总供求的均衡是实现经济持续、稳定增长的前提条件。而在市场机制的自发作用下，社会总供求的失衡是经常的现象。为了实现社会总供求的均衡，客观上需要通过财政收支差额来调节供求总量。由于经济波动的周期通常超过一年，因而财政收支平衡的实现也只能是长期的。如果我们仍然强调财政收支的年度平衡，则不但不能熨平经济波动，而且可能加大经济波动的幅度。
　　实现财政收支的周期平衡也具有可能性。这种可能性表现在两个方面。第一，财政分配的国家主体性表明其是一特殊的分配范畴，其收入的筹集和支出的安排必然要体现政府的意志，执行国家的宏观经济政策。由于保持经济的稳定增长是政府的职能目标之一，因而以政府为主体的财政分配不可能选择年度平衡，而只能是在发挥财政调节作用的过程中实现财政收支的周期平衡。第二，经济波动往往表现为经济过热和经济衰退的交替，因而事实上存在由经济过热时的财政盈余来抵补经济衰退时的财政赤字，从而实现周期平衡的可能性。
　　（二）从动态平衡的角度来理解财政平衡
　　财政是政府促进经济发展的重要手段，在经济发展早期财政为促进经济发展而产生的赤字通过经济发展进入中期和成熟期后的盈余来弥补，就可以实现财政收支的动态平衡。之所以要从动态平衡的角度来理解财政平衡，理由如下：
　　财政收支的动态平衡有理论依据。第一，经济发展阶段论是实现财政收支动态平衡的理论依据。马斯格雷夫和罗斯托认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重。公共部门要为经济发展提供社会基础设施以及其他用于人力资本的投资等。这些投资对于处于经济发展早期阶段的国家步入“起飞”，以至于进入发展的中期阶段是必不可少的。在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时的政府投资只是对私人投资的补充。他们二人是用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。但是，如果我们也考察一下经济发展的不同阶段对财政收支的影响，则不难得出财政收支应保持动态平衡的结论。因为经济发展的早期，财政收入量较少，而财政却必须安排相当数量的投资，因而财政收不抵支是必然的。而在经济发展进入中期阶段以后，私人经济得到了发展，政府投资支出压力减小，尽管支出总量仍呈扩张趋势，但收入增长速度会更快，财政收支相抵会有盈余，因而经济发展早期阶段的赤字可由经济发展步入中期阶段以后的盈余来弥补。这就实现了财政收支的动态平衡。显然，财政收支要实现动态平衡是基于财政是促进经济发展的手段这一认识前提。
　　贫穷的恶性循环理论也是财政收支要实现动态平衡的理论依据。在发展经济学和经济增长理论中，资本形成被认为是经济发展或增长的重要因素。因为它是扩大再生产和提高劳动效率的手段。在发展中国家，贫穷既是这些国家资本形成率低下的原因，也是其结果。此谓“贫穷的恶性循环”。要打破这种恶性循环，单纯依靠市场机制的作用需要漫长的发展历程。在历史上，发达国家在开始发展时，靠的是血腥的资本原始积累来摆脱这种恶性循环的。对于今天的发展中国家，虽然许多经济学家提出了不同的思路，但归结为一点就是要靠政府干预的力量来加速资本的形成，即经济发展需要政府的“第一推动力”。这样，一定数量的财政赤字和债务积累都难以避免。但在经济发展进入中期及成熟阶段后，随着财政收入的增加，政府可逐步清偿债务，从而实现财政收支的动态平衡。
　　实现财政收支的动态平衡在我国也具有实践基础。我国“放权让利”的渐进式改革思路，一方面使财政收入占国民收入的比重下降，另一方面，也使财政支出压力加大，于是财政连年出现赤字且赤字额呈加大趋势，这表明我国财政为改革的起步和走向深入做出了极大贡献，承担了相当的改革成本。而改革的成功所带来的经济快速增长和收入的增加，最终会使财政收入增加而支出压力相对减小，由此而形成的结余可以偿还累积的债务，从而实现财政收支的动态平衡。
　　（三）从整体平衡的角度来理解财政平衡
　　财政收支的整体平衡是指全部的财政收入与全部的财政支出在数量上大致相等，而不是部分财政收支的大致相等。之所以要从整体平衡的角度来理解财政平衡，理由如下；
　　一是财政机体自身的要求。财政收支需保持周期平衡起因于财政是实现经济稳定的手段，财政收支需保持动态平衡起因于财政是促进经济增长的手段，而财政收支需保持整体平衡则是起因于财政作为一分配范畴自身所固有的规定性。财政分配是一个完整的体系，其收入的筹集和支出的安排之间平衡与否，显然应从整体的角度来考察，如果收入和支出的核算范围可以任意调整，则考察财政收支是否平衡就丧失了一个起码的标准。
　　二是预算完整性原则的要求。预算的完整性原则要求一切财政收支要反映在预算中，不得打埋伏、造假帐，预算之外另列预算。财政收支和预算收支反映的内容应是相同的。这意味着财政收支平衡自然应是包含所有预算收支在内的整体平衡。
　　三是系统论管理方法的要求。系统论是管理工作最基本的方法论之一，财政管理工作也不例外。系统论是通过分析系统的构成要素、功能及其与外部环境的关系来揭示系统的特征及其运行规律的理论。它的一个基本特征是要求管理者必须把管理对象视作一个整体，从整体的角度来研究问题的解决办法。财政收支平衡作为财政管理工作追求的目标，自然也就体现为在财政系统的整体中实现收入要素与支出要素之间的整体平衡。
　　（四）从综合平衡的角度理解财政平衡
　　财政平衡是社会总供求平衡的一个组成部分，必须从国民经济综合平衡的角度来研究财政平衡。国民经济综合平衡的目标是社会总供求平衡，相对于社会总供求平衡，财政平衡本身不是目的，而是手段，所以财政收支的综合平衡是指财政收支的安排应该有利于实现经济的综合平衡，而不是仅仅局限于实现财政收支本身的平衡。理由如下：
　　财政平衡是社会总供求平衡中的一个组成部分，从国民经济整体平衡的角度考察财政平衡是完全必要的。社会总供求能否平衡，取决于居民(家庭)、企业、政府和对外部门需求的总和能否与社会总供给相适应。在市场经济条件下，社会总需求是由各部门的货币收支运动形成的，各部门的需求(包括投资需求和消费需求)都是以货币表示的有支付能力的购买力，而各部门的货币收支从整体上看，居民(家庭)的货币收入大于货币支出，是盈余部门。企业的货币收入通常不能满足货币支出的需要，是短缺部门。对外部门在发展中国家一般表现为国外资金的净流入，也属于短缺部门。而政府财政收支可以是平衡的、也可以是盈余的或短缺的。既然各部门的货币收支并不相等，客观上也就要求在各部门之间调剂货币的余缺，以实现经济的综合平衡。通过上述分析，不难看出，财政收支平衡仅是经济综合平衡中的一个局部平衡。实现了局部平衡，综合平衡未必能实现，而要实现综合平衡，有时需要牺牲局部平衡。局部平衡相对于综合平衡只是手段、而不是目的。实现财政收支的综合平衡实质就是在国民经济综合平衡中实现财政收支平衡。脱离国民经济的综合平衡，将财政孤立出来，即便能实现单独平衡，也只能是一种消极平衡。当然，有时为实现国民经济综合平衡，要付出财政收支失衡的代价，但这是暂时的。从长远看，国民经济综合平衡的实现有利于财政收支平衡的实现，因而从根本上讲二者是一致的。这说明实现财政收支的综合平衡具有必要性。
　　财政收支是政府的经济行为，是政府进行宏观调控的重要手段，这意味着实现财政收支的综合平衡也完全具有可能性。在市场经济条件下，居民(家庭)、企业和对外部门的经济行为，主要是接受市场的调节。它们的货币收支活动都是为了实现特定的目标。居民要实现效用最大化，企业和对外部门要实现利润最大化。而国民经济的综合平衡虽然从长远看与它们所追求的目标是一致的，但由于思考问题的角度不同、认识能力的局限以及眼前利益和长远利益的矛盾使它们很难按照实现经济综合平衡的目标来调整自己的行为。一句话，国民经济的综合平衡是难以在市场机制的自发作用下实现的。而财政收支作为政府的经济行为，必然要调整自身的收支来实现经济的综合平衡，这是由财政分配主体的特殊性决定的。
　　二、实现财政收支平衡的具体思路
　　（一）实现财政收支周期平衡的思路
　　1．由经济高涨时的财政盈余清偿经济衰退时的债务是实现财政收支周期平衡的必然要求和最佳选择。在市场经济条件下，财政收支的周期平衡不以年度平衡为标