一、科层理论产生的社会历史背景
　　马克斯·韦伯（Max Weber,1864－1920）出生于德国一个信奉新教的家庭。他从小就受到资产阶级文化的熏陶，在少年时期已表现出对政治的浓厚兴趣。青年时代曾在法院工作并成为一名律师。从1896年起，他先在海德堡大学担任经济学教授，从事经济学和史学的研究，以后又致力于社会学的研究。他对社会学、宗教学、经济学和政治学都有着广泛的兴趣，并发表过许多著作。其中主要有：《新教伦理与资本主义精神》、《社会学文集》、《社会组织和经济组织的理论》、《经济和社会》等。在这些著作中，他对社会、经济、历史等方面的许多问题提出了自己的新思想和新观点。韦伯对权力、统治的兴趣以及他对现代合理化趋势的关注，为他进而研究现代政治、经济领域中大规模现代组织机构的管理活动奠定了思想基础。他对管理学的最大贡献就是,提出了科层理论，因此被称为“组织理论之父”。
　　韦伯提出科层理论是由其深刻的社会背景和时代需要所决定的。19世纪末20世纪初，随着大工业组织的增长，整个社会生活都发生了巨大变化，政府和各种社会组织也呈现出现代趋势。按照一些西方学者的说法，当时的西方世界正变成一个“组织化的社会”。 在城市化、工业化的社会里，前工业时代所采纳的那种简单的社会和政治结构，已经远远不能适应现代工业社会发展的要求。新的社会环境导致社会生活充满矛盾和冲突，并时常发生大量社会的、政治的和经济的摩擦。总之，那是个无时无处都在发生变化的工业世界。第一次世界大战之前，此起彼伏的工人罢工浪潮、工人运动和共产主义运动的兴起，恰恰反映了那个时代的特征。当时人们越来越感觉到，适应并解决人与人、组织与组织之间的冲突，已成为人们成功地生存下去的重要因素。马克斯·韦伯的科层理论就是在这种背景下提出来的。这曾在管理学上被认为是一种“最有用的、持久的和卓越的成果”。 这些成果在当时看来确实很有价值，后来也被证明是必不可少的。
　　除此以外，德国国内政治和经济的发展也为科层理论的产生提供了必要的条件和社会基础。十九世纪末，德国社会政治形势的特点是两种社会势力的斗争，即与大地产相联系的日益退出历史舞台的德国容克集团同竭力争取政治独立并日益巩固的资产阶级之间的斗争。当时的德国，工业化过程相当迅速，但其发展受到封建制的严重束缚，正处于从旧的、以家族为基础的企业制度向大规模的资本主义企业制度过渡的转折点。韦伯察觉到，当时德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和其他各种团体，组织规模不断扩大，大型组织日益增加。这些大型组织迫切需要实行管理合理化，以建立一种“稳定、严密、有效、精确”的管理系统。与此相适应，韦伯的科层理论正迎合了当时的政治和经济发展的需要。
　　二、科层理论的定义：
　　科层制（又称官僚制）是建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的，它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。按照通行的解释，官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。①
　　三、科层理论的特征；
　　作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。马克斯·韦伯在对西方文明和东方文明进行广泛的历史研究和比较研究的基础上指出，任何有组织的团体，唯其实行"强制性的协调"方能成为一个整体。基于此，他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理想的组织形态，并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。韦伯设计的这种理性科层制组织具有以下的五大基本特征：
　　1． 专门化。在科层制组织中，作业是根据工作类型和目的进行划分的，具有很清楚的职责范围，它科学地划分每一工作单元和强调删除那些无用的重复工作，以及考虑到职
　　能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。
　　2． 等级制。在科层制组织中，拥有一大批官员，其中每个人的权威与责任都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列。部属必须接受主管的命令与监督，上
　　下级之间的职权关系严格按等级划定。
　　3．规则化。在科层制组织中，组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说，每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。所以说，科层制组织所采取的手段能最有效地实既定的目标，领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序，都不大可能危害组织的发展。
　　4．非人格化。在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。
　　5．技术化。在科层制组织中，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。
　　韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制能为组织带来高效率。从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段。它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式。
　　1．严密性。权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制，他们清楚地知道，如果发生了自己无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出某项决定，那么决定应由谁来做出。这种严格按等级、法规运作权力的结果，可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。
　　2．合理性。科层制组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。组织内部存在大批专家，他们拥有专门知识，再充分利用档案，这样，组织就有可能通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测，从而使组织的行为建立在理性的基础之上。
　　3．稳定性。在科层制组织中，专业技术知识的运用是它的一个主要优势。任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。
　　4．普遍性。在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中，科层制组织的崛起已被证明是一个不可逆转的趋势，工业组织、政府机构、工会、宗教机构等一切大型的组织都经历了官僚制化的历程。在当代工业社会，科层制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。
　　四、科层理论的主要内容
　　韦伯的科层理论首先是基于对组织中权威的分析研究。他认为，根据组织内部的权威关系，可以揭示出不同的组织所具有的特性。他的科层理论对组织的研究是从这一基本问题开始的，即：个人为什么会服从命令？人们为什么会按他们被告知的那样去行事?为了阐述这一问题，韦伯对权力和权威作了区分。 韦伯指出，权力是无视人们反对、强迫人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿；权力有很大的强制性，而权威则具有某种自愿性，并能为多数人所接受。更为重要的是，正是这种权威制度，使得下级把上级发布的命令看作是合法的。根据权威的合法性，韦伯描述出三种不同的权威：
　　(1)传统型权威。这种统治的形式是宗法家长制，它是建立在对古老传统的神圣不可侵犯性及对这些传统行使权力者的地位合法性的坚定信念的基础上的。
　　(2)个人魅力型权威。它是以对某一个人的特殊的、超凡的神圣性、英雄行为或典范品格的信仰，以及对这个人所产生的榜样力量或所发布命令的信仰为基础的。这种结构的统治形式完全取决于个人的超凡力量，内部基础并不巩固，容易造成人存政举，人亡政息的局面。
　　(3)法理型权威。它是以一种对正规形式的“法律性”，以及对那些升上掌权地位者根据这些条例发布命令的权力的信任作为基础的。这种组织的管理制度不仅具有合法的公认权威性，并且具有“理性”，即能够最佳的实现管理目标。
　　韦伯认为，法理型权威是科层理论的基础。因为：(1)它为管理的连续性提供了基础；(2)担任管理职务的人员是按照他对工作的胜任能力来挑选的，具有其合理性；(3)领导人具有行使权力的法律手段；(4)所有的权力都有明确的规定，任职者不能滥用其正式权力。
　　通过对权威关系的分析，韦伯认为，科层制是最有效的组织模式，对现代社会的复杂组织来说是最理想的。对韦伯来说，“理想”并不是指合乎需要，而指的是组织的“纯粹形态”。韦伯之所以想确定一个理想形式的特性是为了进行理论上的分析。科层制的德语原意是“官僚制”，按照韦伯的意思，则是指象政府机关那样层次分明、制度严格、责权明确的组织模式。韦伯曾在《社会组织和经济组织的理论》中对科层制作过精确的描述。他认为科层制主要包含以下几方面特征：(1)层级结构：其组织体系的结构呈金字塔形，分为高层管理、中层管理和基层管理。高层是负责人，其职能是决策；中层是行政官员，主要职能是贯彻决策；下层是一般工作人员，主要职能是实施决策。这样，每个官员能对其部下的行动和决定负责。(2)劳动分工：对个体来说，要学会胜任一个组织中各种各样的工作是非常困难的，所以只有当工作上有专门分工，而且按个体受过的训练及技能、经验来指派他们各自的任务时，才会有高效的结果。(3)以规章制度来控制：官方的决定和行动以成文的规章制度为依据，以此保证一致性、可预料性和稳定性。(4)淡化人情关系：如果在一个组织中去除纯粹个人的、情绪的和非理性的因素，便可建立对人员和各种活动比较有效的控制。组织的成员要在他们主管部门的指导和控制下，服从系统化的严格纪律。(5)职业定向：雇员的录用以专长为基础，升迁以年资和功绩为依据，工资与科层组织中的各级职位挂钩，个体有辞职的自由，也有权