基本概念
财政分税制是指按照公平和效率的原则，在科学合理地划分事权，明确中央和地方税收管辖权的基础上，依据各种税收本身的特征和税源大小，征管难易程度，划分和建立中央与地方两个税收体系，实行分级管理，分别发挥各自税收对宏观与微观经济的调节作用，以确保各级政府职能顺利实现的一种财政管理体制。开始实行
根据党中央、国务院的决定，从一九九四年起在全国实行分税制财政体制。为了照顾地方利益，充分调动中央和地方两个积极性，国务院决定这次分税制改革以一九九三年为基期年。但是，最近发现一些地区为了增加地方既得财力，用不正当方法扩大今年收入，对此，各级政府要予以高度重视，立即采取措施，纠正这种错误做法。一、各地要从全局利益出发，积极推进分税制改革。分税制改革是建立社会主义市场经济体制的一项重大措施，对于健全财政法制，正确处理中央与地方财政分配关系，促进经济稳步发展具有重要意义。国务院决定这次改革以一九九三年为基期年，充分体现了照顾地方利益的精神，各地要正确理解，认真执行，决不能从局部利益用发，采取不正当的办法人为扩大今年收入。实行分税制后，中央财政对地方的税收返还基数，是按照一九九三年中央从地方划的增值税净收入核定的，从一九九四年开始，将按此基数乘以全国增值税增长率的一定比例返还。今年产品税、增值税、营业税出现不合理增长，就会影响明年中央财政给地方的税收返还，减少中央应收的财政收入。同时，用不正当手段人为扩大今年的产品税、增值税、营业税收入，也会影响企业的正常生产和经营，制约企业的发展，进而减少企业所得税，减少地方收入。还要指出，如果地方采取不正当手段抬高属于地方税种的今年基数，非但不能增加中央财政对地方的返还，反而影响明年地方财政收入，千万不要干这种得不偿失的事。
二、严禁收“过头税”，搞“寅吃卯粮”。收“过头税”是严重违反财经纪律的行为，直接影响分税制改革的顺利进行，必须严加禁止。各极税务部门要严格按照税法规定征税，不得随意改变纳税期限，不得人为扩大产品税、增值税、营业税和企业所得税的预缴税款，不得对当年尚为实现的销售收入和营业收入征税。各级财政部门、金融机构不得为企业尚未实现或；虽已实现，但未到纳税期的销售收入和营业收入提供资金，提前交纳税款。各级税务部门要严格按照收入的预算级次、税收科目和金库条例的规定组织税收入库。如发现有收“过头税”等违反财经纪律的行为，一律全国通报，扣减中央返还地方的的税收基数，并追查有关人员的责任，依法严处。
三、严禁用不正当的手段强制企业交纳历年“死欠”税款。由于多方面的原因，各类企业都有一些多年形成的欠交税款，其中有一部分实际上已形成所谓“死欠”。各地清理欠税是应该的，但要严格执行政策，该清理入库的应按规定进行清理，不能不切实际地提出彻底清理的要求，不能采取强制企业以银行贷款或财政资金转帐方式缴纳历年“死欠”税款。各级财政部门、金融机构要相互配合，加强监督检查、一经查出，严处于资。 四、继续做好出口退税工作。出口退税是国家支持出口贸易的一项重要政策，各地要认真贯彻执行，按规定及时足额退税，决不充许无故不退、少退或推迟退税。退税计划不足的地区，应及时申请追加。中央财政将按今年实际出口情况和退税有关规定核定地方负担的出口退税数额，对不按规定退税或有意拖到明年退税的地区，要追究有关人员的责任，并由地方按目前规定的比例负担。
各省、自治区、直辖市人民政府要将本通知的贯彻执行情况于今年十二月底报国务院，同时抄送财政部、国家税务总局、中国人民银行和各专业银行总行。
缺陷显现
我国分税制财政体制改革，使财政收入持续快速增长，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提高。但由于制度安排指导思想定位的刚性，制度设计不可避免的缺陷，制度运行中的偏差和宪政约束力较差等问题，势必滞缓了“基本公共服务均等化”目标的实现。一、制度安排指导思想定位的刚性
分税制财政管理体制运行十几年来，中央财政虽然通过转移支付手段努力实现财政收入分配均等化，但由于制度安排指导思想定位的刚性，中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本变化，中央级收入仍占绝对比重，省以下尤其是县、乡财政收入规模很小，这既不利于调动地方自我发展的积极性，也不利于财政分配均等化目标的实现。
1.过于强调中央级收入占财政总收入的比重。分税制改革的指导思想是提高“两个比重”，增强中央财政的调整能力。基于这一思想，中央财政在制定分税制财政管理体制之初，将流转税的大部分，即消费税和75%的增值税确定为中央级收入。从实际情况看，中央财政通过分税制体制划分在形式上集中的收入，大部分通过税收返还又回到地方，集中的增量除用于中央级支出外，其余也通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地，中央财政不过是过一下手而已。但是，正是由于这种形式的集中，使中央财政和中直部门的权力大大增强，加之很多专项拨款实行条条管理，遍布地方支出的方方面面，在很大程度上助长了地方“跑部钱进”等问题的发生。因此，就分税制财政体制来说，分税的形式无可厚非，关键是中央财政在调节财政均衡的手段上如何把握。在保证中央财力稳步增强的同时，既要有利于促进财政均等化目标的实现，还要有利于简化操作和财政资金的规范分配，避免部门和个人的权力过于集中，防止和杜绝腐败等问题发生。
2.税收返还政策实际继续照顾了富裕地区。分税制之初，为了确保中央级收入的稳定增长，国家确定了1：0.3系数返还的政策，即，以1993年地方上划中央“两税”为基数，超过部分中央财政按1：0.3系数给予增量返还，未完成上划基数的，相应扣减税收返还。这一政策，在分税制初期促进了中央级收入的稳定增长，保证了“两个比重”稳步提高。但是，由于1：0.3系数呈逐步缩小趋势，这一政策执行到现在，很多地方得到的中央增量返还已不到10%.也就是说，1994年地方上划中央“两税”增加1万元，中央财政返还地方0.3万元，而现在地方上划中央“两税”增加1万元，中央财政返还地方还不到0.1万元，严重挫伤了地方政府积极性。很多地方，尤其是基层，把主要工作精力都放在了地方税上。因此，国家应适时调整这一系数返还政策，研究对中西部地区实行1： 0.3“比例”返还，以调动落后地区自我发展的积极性。同时，中央对地方税收返还政策，基本上默认了起点上的不公平，财政收入增长快的东部沿海省份得到的财力继续增加，而中西部落后地区由于财政收入增长慢相应得到的财力没有较快增长，进一步拉开了中西部省份财力分配差距，暴露了财力分配机制的缺陷。
二、初始制度安排的内在缺陷
中国分税制改革中目前存在的一些问题，与行政体制改革滞后和经济体制改革不配套有直接关系。
1.行政体制改革滞后，削弱了分税制体制均富功效。财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位，才会有清晰的事权划分，才能建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方国家分税制实践看，大多是三级政府，政府间事权和财权划分清晰明了，分税制财政体制运行通畅。而我国分税制改革，都是在五级政府的行政管理体制环境下实施的，而且中央一级就分去了财政收入的50%以上，省里多多少少再分一点后，市、县、乡三级政府基本上已无税可分，以至于在全国实行分税制多年后的今天，一些乡级财政仍然实行的是以往的包干体制。同时，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，动摇了基层政府行使职权的物质基础。在我国各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权基本要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”。在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。
2.经济体制改革不完善，财政没有真正从一般竞争性领域中退出来。自十一届三中全会以来，我国经济体制进行改革已走过近30年的历程，由计划经济到有计划的商品经济，并最终走向了社会主义市场经济。人们已充分认识到，市场机制是不以人的意志为转移的“看不见的手”，资源配置主要由市场主宰，可以满足人民日益增长的物质和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由于我国经济体制改革尚未最终完成，一些地方国有企业及国有控股企业仍然担负着发展地方经济、提供财政收入的重任，加之一些地方长官追求政绩、上项目的热情很高，使财政很难从一般竞争性领域完全退出来。一些地方对一般竞争性领域的财政投入基本上没有获得回报。因此，从构建公共财政体制角度，财政资金应主要投向重大公益性项目和对经济发展具有全局性和战略性的非经营性基础设施项目。对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技术改造项目，政府应通过财政补助、贴息或政策引导等方式吸引社会资金，使企业成为投资和创新主体。总之，财政投资要从一般竞争性领域中逐渐退出，重点支持和引导农业特别是农业基础设施和农业产业化建设，水利、交通、能源等基础设施建设，环境保护、基础教育、公共卫生等关系国计民生的公益事业，同时引导产业结构调整和升级，促进信息化及高新技术产业加快发展。
3.税收政策的制定和举债权力的集中，制约了地方经济发展。实行分税制后，所有税收政策的制定权和举债权都集中在中央，地方无权开设新的税种，更无权举债。但是，从这些年的实际情况看，由于税收政策过于集中，一些适合地方政府征收的税收，如遗产税等，迟迟无法出台，财