稳健财政政策的概述
稳健财政政策是财政政策重要类型之一。在总量上,财政收支基本平衡,在结构上则是“有松有紧,有保有控”,其实质是协调发展政策。实施稳健财政政策要注重投资政策导向调整,注重税收政策的结构性调整,注重促进科技进步,注重构建促进可持续发展的政策体系,注重与货币政策的恰当配合。实行稳健的财政政策，政策核心是松紧适度，着力协调，放眼长远。具体说就是注重把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六个字。我国积极财政政策实施七年来,拉动了经济增长,促进了经济结构调整,取得了令人瞩目的成效。但宏观经济环境所发生的变化以及宏观财政运行所客观存在的隐忧,需要相应地调整财政政策,为此,积极财政政策的“淡出”和稳健财政政策的实施是顺时应势之举。
稳健财政政策的实质
关于什么是稳健性财政政策,不同的学者有不同的看法,但基本上大同小异。金人庆主要是从宏观调控方面来谈论稳健性财政政策的。他认为实行稳健的财政政策就是经济学上讲的中性财政政策,主要是要服从服务于改革发展大局,服从服务于中央宏观调控大局,宏观上既要防止通货膨胀的苗头继续扩大,又要防止通货紧缩趋势的重新出现;既要坚决控制投资需求膨胀,又要努力扩大消费需求;既要对投资过热的行业从紧,又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。政策核心是松紧适度、着力协调、放眼长远。具体来说,要注重把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六字方针。
贾康为,宏观调控政策“中性”的导向,是以总量特征的直观形式给出当前财政政策转型的基本定位与趋向。动态上看,“中性”就是总量上既不扩张也不收缩,其中的基本含义是宏观经济运行态势变化之后,现阶段还不宜简单采取“全面紧缩”的调控方法,既不能“不转弯”,又不能“急转弯”,而应当是在稳健把握之下着力协调,在调减扩张力度中区别对待,即“有保有控”。按科学发展观实施公共财政职能,既有不少“越位”需要退出,又有许多“缺位”和 “不到位”需要填补和加强。这里强调的是总量控制、松紧适度下的结构优化调整,即对有些项目降低支持、放缓支持或者不支持,而对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式,通过调整财政收支的流向与流量,达到总量中性和结构优化的效果。
高培勇认为,所谓中性财政政策,就其本来含义讲,就是财政收支保持平衡,不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。就当前宏观经济调控的主要任务而言,对中性财政政策的基本要求,就是不给经济带来扩张性的影响。
陈共发表论文,提出其观点:按财政原理,稳健财政政策维持赤字规模不变,基本上可以称之为中性。现在命名为稳健性财政政策,这种提法的缺陷,是政策目标不够明确,但它的好处是稳妥,可以根据经济形势的变化灵活调整松紧关系,做到松紧适度。并认为,在经济增长和经济调整时期,不可能实行紧缩政策,也不可能实行中性政策。因为第一,既然存在赤字,则说明仍然是松的政策;第二,如果维持赤字的原有规模,而赤字占GDP的比重会出现下降趋势,实际上对财政支出有所紧缩,则以上两点体现了松中有紧;第三,如果再考虑为了支持体制改革和体制创新而适度控制财政收入的增长速度,则是对市场或企业的放松,也是松中有紧。因而认为,保持适度的赤字和国债规模,从政策类型来看,仍然是一种偏松政策,或者是一种松中有紧的政策。
综上所述,可以认为,稳健财政政策基本内涵包括四个方面：(1)基本维持现有规模的水平,保持政策的连续性和稳定性；(2)合理调整财政收入的增长速度,增强市场对资源配置的基础作用；(3)优化支出结构,加强管理,提高效率；(4)促进经济增长方式向集约型转变。
可以认为,稳健财政政策属中性政策类型,在总量上,财政收支基本平衡,在具体结构内容方面,则是“有松有紧”、“有保有控”,在涉及到诸如科技创新、教育、能源、农业等薄弱领域,需要进一步加大投入力度;而在诸如水泥、钢铁、电解铝等行业,则需要进行控制。因而,稳健财政政策的目标,首先是配合经济的宏观调控,缓解当前的结构性矛盾,从长远目标着眼,则必须标本兼治,致力于经济结构调整,转变经济增长方式,建设资源节约型、环境友好型社会,走新型工业化道路。其实质是全面协调可持续发展,也可称为协调发展政策。
稳健的财政政策的基本内容与地位
我国实行稳健财政政策的基本内容，概括地说：1.控制财政赤子；2.推进改革；3.调整结构；4.增收节支。总之既包括财政收支供需总量的调控平衡；又包括社会、经济、教育文化等结构的调整与均衡发展。稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的财政政策，不是保守的或停滞的财政政策。所谓保守的财政政策它是重在温室保养与保重，维持旧的状态，不求改革的财政政策。稳健的财政政策，是规模与效益、速度与质量相统一的财政政策，是高水平、高质量的财政政策；稳健的财政政策不是同“发展是硬道理”、 “发展是第一要务”相悖的财政政策，而是在坚持“硬道理”，坚持“第一要务”的方向和前提下，解决如何发展和怎样发展的财政政策。
实施稳健性财政政策的若干对策措施
1.注重投资政策导向调整由于当前投资规模仍然偏大、投资增长仍然偏快,投资增长的“软着陆”目标还未达到,国家对投资的控制应当严格些。出现这种状况,部分是由于政策时滞因素的作用未充分显现,还有,房地产和城建投资增长仍然存在相当的盲目性和严重的结构性投资失衡问题。因此,要继续采取经济、法律和必要的行政手段,加强和完善对投资增长的宏观调控。
投资调控政策不仅要在“两个层面”做到“有保有压”,更要采取灵活的措施,一方面要抑制房地产和城市建设投资继续过热增长,另一方面,又要防止投资增长下滑过多,主要是为民营投资创造更为宽松的环境,推进投资的市场化。特别是后者,要在进一步加快投资体制改革上采取更加积极措施,使投资体制或结构尽快实现“两大转变”,即使投资增长真正由政府主导型转变为企业主导型;政府对投资的监管方式由“硬干预”转变为“软干预”。政府需加快从私人物品供给上(投资和生产经营)退出,而公共物品供给在加强监管的条件下,鼓励民营资本参与,实现投资主体的多元化。政府“软干预”则主要依靠法律法规、技术和环保标准、市场化的手段如利率和利率杠杆来调控投资的增长。
今后,政府投资要严格控制用国债资金和预算内资金上新项目,而把重点放在支持在建项目尽快建成,加强农村基础设施建设、加快农村基础教育和卫生建设、大型生态工程和大型公共设施工程及西部开发、振兴东北老工业基地等方面。其中更应加大对农村公共方面的投资、铁路及城市公共交通的投资。
2.注重税收政策的结构性调整
税收政策是财政政策最重要的上具之一。在实行稳健的财政政策下,应当注重税收政策的结构性调整,促进经济内生增长,以实现既定的财政政策目标。
(1)适当调整税制结构,提高资本形成质量。一个良好的税制是兼顾了税收效率与公平的税制。但我国目前的税制结构存在较多不合理的地方,如间接税与直接税的结构不合理,具体税种设置不合理,还有一些税未开征,如社会保障税等。目前,应当将增值税转型、内外资企业所得税统一并适当降低税率、改进个人所得税、完善消费税、实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关税费,完善地方税制度等。通过这样的结构性调整, 优化我国的经济结构,推动资本有机构成高的基础产业和高新技术产业的快速发展,提升产业结构。
(2)调整投资课税政策,提高投资效益。如在增值税方面,首先应加快转型步伐,在增值税税率未变的情况下,将生产型增值税改为消费型增值税后,由于允许抵扣的进项税款增加,实际上相当于减税。从实践方面看,东北增值税转型试点工作效应已显现,黑龙江、吉林、辽宁三省生产总值和民营经济投资增长率均高于全国平均幅度。可以看出,民间投资对减税的反应是相当积极的。其次,扩大征税范围。将与工业生产和商品流通密切相关的交通运输业、建筑业、代理业、仓储业等纳入增值税征税范围,这个过程要注意和税收征管能力相结合,采取分步推进的方式。
(3)改善人力资本投资的税收政策。随着经济的发展,技术水平的提高,将逐步由物质资本刺激经济增长转向由增加人力资本投资主导的经济增长。首先,开征教育税,增加税收收入,为国家教育提供尽可能充裕的财力基础。我国目前已征收的城乡教育费附加及各种名目繁多的教育费,大多已具有准税收性质。应该说,费改税的时机基本成熟。基本思路可以是,实行专税专用,税基由国家统_规定,税率可由省级政府根据需要和可能自主决定。其次,运用税收政策,鼓励社会对人力资本的培育和开发。如对民间办学实行税收优惠,对社会投资办学实行税收鼓励。个人对人力资本进行自我投资。可以考虑在现行个人所得税制中,把教育支出计入费用扣除。
(4)调整税收政策,促进储蓄向投资转化。目前实现储蓄向投资转化的主要目标是启动民间投资,而中小企业是我国民间投资的主体。但从我国目前增值税运行来看,小规模纳税人和一般纳税人并没有同等对待,这种做法,一定程度上阻碍了储蓄向投资的转化。应及时调整小规模纳税人的增值税政策,对建账完整、财务核算健全的小规模纳税人经主管税务机关认定后,可转为一般纳税人,允许其使用增值税专用发票。
开征社会保障税,减少不确定因素,完善和健全社会保障体系,减少预防性储蓄占居民总储蓄的比重,居民的消费行为和消费倾向才会发生重大变化,社会消费需求才会真正扩大,进而刺激企业的投资需求。
完善股票税制,促进资本市场的发展,拓宽投资渠道,增大直接投资的比例,也有利于储蓄转化为投资。
3.注重促进科技进步的财政政策的应用
鉴于科技、人力资本对我国经济发展的巨大作用,我们必须作出相应的政策安排。