地方财政风险的概述
所谓地方财政风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。地方财政风险的表现形式
地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度，另一方面取决于当地财政的实力，即抵御风险的能力。由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同。经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出，且风险形式呈多样化；经济发展水平比较高的省份及地区，抵御财政风险的能力相对比较强，风险形式也相对比较集中。从我们调查的情况来看，地方财政风险主要有以下一些表现形式：（一）债务风险
按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵，政府债务可分为政府直接债务和政府或有债务两大类。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应履行的义务；后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任和义务。这些责任和义务全部内含于政府职能中，不过在表现形式上，有的是显性，有的是隐性。因此，政府债务实际上可分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，相应的政府债务风险也有四种：显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险。
1. 显性直接债务风险
地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。
（1）国债转贷资金是从1998年开始实行的，它是由财政部统一发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务。从我们所调查的地区来看，1998年至2000年国债转贷收入最少的地区是江西省，为 288884万元；最多的是上海市，为540655万元。
（2）欠发工资而形成的债务。近年来，欠发行政事业单位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府而言，无疑是显性直接债务。我们调查中发现，截止到2001年10月，某省80个县市中有68个县市本级及1516个乡镇不同程度欠工资，欠资额达20亿元。
（3）因粮食亏损挂账而形成的债务。我国粮食价格长期被政府所控制，从1979年以来，为了农民的利益，粮食收购价格不断提高，同时，考虑到城镇居民的利益，粮食销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒挂，已成为财政的沉重包袱。到目前为止，粮食企业亏损累积额已达 2400亿元（吴敬琏，2001）。各地粮食亏损挂账金额高低不同，根据我们的调查情况你看，有的省区在1998年5月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元，1998年以后仍有未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元。虽然上级财政给了调增省级粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是，由于部分省挂账数额巨大，消化起来非常难，这些都对财政的平稳运行造成了隐患。
（4）乡镇财政债务。地方财政债务问题，从政府级次上看，多在县乡两级，尤其是乡镇级债务问题表现得最为突出。一些乡镇由于经济基础和财政收支状况不好，资金调度已没有回旋余地，有的乡镇还债存在困难，有的根本无力还债。从我们所调查的情况来看，至2000年末，某省的显性直接债务为156.6亿元，其中三分之二为县乡两级债务。该省乡镇债务总额占当年乡镇财政收入的79.2%，平均每个乡镇债务达188.91万元。有些市县的乡镇负债面达到100%。另一省某市有114个乡镇，平均债务额为高达1050万元。一些乡镇的债务超出本级可用财力的2－3倍。地方财政的债务过高，使得地方政府机构总是在“偏紧”的环境下运行，其后果一方面造成各种收费层出不穷，屡禁不止，另一方面，各种风险也随之产生。
2．隐性直接债务风险
隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大，众说不一。从我们调查的各省市自治区的情况来看，2001年社保资金缺口达4-30亿元左右。资金严重不足，再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。
3．显性或有债务风险
这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财政承担；但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带责任，最终成为财政债务。据调查，某省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,其中乡镇担保债务占债务总额的11.2%,这意味着担保债务中的84%将会转化为政府的现实债务。
4．隐性或有债务风险
这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。
近年来，农村合作基金会、供销社股金会等名目繁多的投融资组织十分活跃，非法融资、高息揽储，违规拆借等问题相当严重，许多已转化为地方政府新的债务，由此而来的财政风险难以量化并估计。地方金融企业的风险是财政的或有风险，一旦出现支付缺口，必然由政府承担一部分偿还责任，从而构成隐性财政风险。目前，地方银行、信托、信用社等金融机构的或有风险首先表现为不良资产，不仅数额大，比例高，而且由于企业欠息不断增加，不良资产呈上升趋势。其中农村信用社和农村合作基金会的不良资产率最高。我们调查的某省，其农村信用社2001年不良资产率高达54.9%，有的地市农村信用社不良资产率甚至高达75.6%，大大超过了警戒线。某市地方金融机构的不良资产达154.43亿元。这些金融机构的不良资产形式上表现为金融机构的经营风险，也许可能会因为银行经营转好而化解，但如果情况进一步恶化，在突破某一临界点后，就会由银行经营风险转化为财政风险。如农村合作基金会一旦发生储户挤兑的现象，为稳定地方政治经济秩序，一般是由省政府承诺向中央申请专项再贷款（我们调查的各省申请的专项用于兑付农村合作基金会储户个人存款的贷款为8.5－60亿元）。但是，这部分贷款发放下去基本上就是呆死账，乡级财政无还款能力，各地清欠回收资金寥寥无几，全部的还款压力必然转嫁到了各级财政身上，给地方财政带来了巨大压力。
此外，地方政府通过举债所筹集的资金，虽然在改善城市基础设施，维护社会稳定，促进农业和农村经济的发展，拉动地区经济增长等方面起到了重要的促进作用，但由此引发的还款压力也给地方财政带来了一定的风险。
（二）收入风险
财政收入风险，集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。由于财政收入增长乏力，收入结构单一，加上存在“虚收”现象，预算安排的法定支出难以正常足额地及时地支付。主要表现如下：
一是财政收入占GDP的比重偏低，地方各级财政可调配财力十分有限，抗风险能力很低。如黑龙江省从1994年实行分税制财政体制起到2000年，全口径财政收入年均递增13%，与全省同期GDP增幅大体相同，但与经济较发达省份比较，财政收入占GDP偏低。如果按一般预算收入口径计算，全省财政收入占 GDP比重一直在5—6%之间徘徊，低于全国平均水平。地方财政收入的比重偏小，使得地方可调配财政收入与当年财政需求的差距逐年增大，收支矛盾日益突出，抗风险能力大为减弱。
二是税源结构单一，“资源型”财政发展受限，收入总量增长缓慢。有的地方财政长期受地理位置和自然条件的影响，税源结构比较单一，导致收入总量增长缓慢。如黑龙江省的财政收入来自自然资源方面的比重较大，其中以油、煤、木、粮最突出，其收入占全省工商税收近一半，且一直维持在13亿元左右，始终没有增长。特别是由于大庆原油开采受资源制约，产量每年将递减120—150万吨，资源税每年也将减少3000多万元，严重影响省级财政的运转。此外，由于实行“天然林保护工程”，仅1999年林区就减产122.9万立方米，给靠林业吃饭的伊春、大兴安岭财政带来巨大影响。
三是地方财政“虚收”的现象严重。部分银行和企业存在上缴财政收入的虚假性的现象，造成虚盈实亏，导致地方财政收入的“假平衡、真赤字”，增大了地方财政收入的水份，进一步增大了财政未来面临的风险。还有些乡镇财政预算收入完成不真实，收入一块水份比较多。从典型调查看，1999年江西省宜春市某镇完成财政总收入745.1万元，其中用银行贷款和预算外资金垫税168.2万元；高安市某镇税收任务410万元，实有税源仅280万元，缺口130万元，是全部用土地清查收入、计生罚款和乡统筹收入弥补的，等等。诸如此类的乡镇为了完成税收考核指标，采取各种形式的垫税、强行摊派税收任务，甚至花钱“买税”和政府出钱“空转”及税务部门预征下年度税款等等，使乡镇财政收入的水份增加，可用财力严重不足。
（三）支出风险
地方财政的支出风险就是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。
由于受经济规模、质量、