1949年，随着三大战役相继告捷，人民革命战争已胜利在望，但此时，日益严竣的经济形势却摆在了我们党的面前。七届二中全会前后，中央决定调陈云入关主持经济工作。
　　当时经济上最突出的问题是通货膨胀、物价飞涨。陈云决定首先解决这一问题。
　　要控制通货膨胀，首先必须增加财政收入，削减财政赤字。而在当时的情况下，增加财政收入谈何容易!过去，我们的财政收入，主要有两个来源，一是公粮，一是税收。公粮，在老解放区的负担已经很重，不可能再增加；在新解放区，由于土改尚未进行，土匪尚未肃清，一时难以征收。税收，过去的老解放区大都是农村，能收的税很少；新解放区，铁路修复不易，城乡交流需要有一个恢复过程，短期内也不可能收到很多税。在这种情况下，为了增加财政收入，发行公债就成了一种迫不得已的选择。
　　对于发行公债这种经济手段，陈云并不陌生。他在东北主持财经工作时，为了聚集资金，迅速恢复和发展东北地区的经济，就曾发行过公债，而且起了很好的作用。因此，入关后不久，陈云即与中央其他领导人议论过发行公债的问题，但中央对这个问题比较慎重，未作决定。
　　1949年7月，中央决定委托陈云在上海主持召开有华东、华北、华中、东北、西北五个地区的财经部门领导干部参加的会议。全面研究解决经济困难的对策，同时对发行公债的问题进行正式研究。
　　在就发行公债的问题与各大区负责财经工作的同志进行了广泛的协商后，8月8日，陈云在大会上的讲话中又对这个问题进行了专门的论述。
　　陈云在陈述了中央财政的困难情况之后指出：“面对这种情况，怎么办？无非是两条：一是继续发票子，一是发行公债。”“假如只走前一条路，继续多发票子，通货膨胀，什么人都要吃亏。”“少发票子，就得多发公债。”
　　关于公债的发行数量，陈云在做过认真研究后，认为全国可以发行一亿两千万银元(相当于旧人民币2400亿元)。他说：“中国地方如此之广，发一亿二千万银元的公债，数目并不算多。蒋介石剩下那么一点地方，还要发行两亿银元的公债。”“东北四千万人口，私营经济所占比例较关内低得多，两期发一千二百万银元的公债，第一期已经按期完成了。关内私营经济占的比重比东北要大得多，公债数目可以定大一些。”
　　对于发行公债可能遇到的困难，陈云也作了预测。他说：“当然，发行公债也是有困难的。目前工商业还不能正常生产和经营，公债派下去会‘叫’ 的。发了公债，城市工商业是否会垮？我看不会，因为每月发行的钞票超过公债收回的钞票。现在我们每月发行现钞1633亿元，而发公债收回的只有600亿到 700亿元，这是有限度的收缩，不要顾虑筹码会少。我们到时候看情况，如果紧得不行，就后退一点。”
　　此外，在这次讲话中，对于公债发行的对象，公债发行的一些具体办法，陈云也作了简要地说明。陈云在会上讲话以后，与会者在发行公债问题上思想基本统一起来。
　　为了争取中央尽快批准发行公债，以便在会议结束时各大区的同志将发行公债条例带回去公布实施，上海财经会议尚未结束，8月11日，陈云即将会议关于发行公债问题的讨论意见汇集为四点向中央作了报告：
　　(一)为了在8月至10月青黄不接时期紧缩一部分货币使物价不过分波动，以便在冬季除财政开支外发行更多票子，以收购棉花及出口土产，经华东局、华中局及西北局到会同志同意，用各区名义分别发行折实公债，总共2400亿元(以7月底物价为基准)，计：华东1200亿元、华中700亿元、华北 400亿元、西北100亿元。
　　(二)发行对象主要是城市工商业家，未经土改的新区之地主亦须推销。
　　(三)公债条例争取在8月份内尽早公布，发行期间至10 月底截止。收款重点在9月份。
　　(四)公债款每年还三分之一，分三年还清。明年11月开始第一次还本付息。年利定为四厘。
　　8月14日，毛泽东以中央名义致电陈云，提出以下五个问题：“一，2400亿元的用途；二，为什么需要2400亿之多，是否可以减少；三，估计城市工商业家对此项公债的态度将如何，是否会拥护，如不拥护是否有失败之可能；四，利息四厘是否适当，为什么是适当的；五，为什么规定明年11月起还本付息，三年还清，期限是否太促，为什么要如此规定？”
　　收到中央电报后，陈云于次日复电中央，对上述五个问题作了详细答复。
　　关于2400亿元的用途，陈云解释说，因解放区日益扩大，人员继续增加，加之修铁路，战争等原因，开支不断增加，而收入一时难以骤增，8至 12月，全国财政赤字估计为5800亿。为保证纺织，保证农副产品的继续生产，收购物资款亦不可少，秋后收购棉花及出口物资，需现钞3500亿。两项合计为9300亿元。目前江南农村及小城镇人民币还未占领市场，因物价波动，交换多以大米计价，目前大米价格突出，与战前物价比较，大米价格超过工业品价格一倍左右。此种情况如不改变则对工业生产十分不利。改变的办法在于随着秋粮登场，争取物价的相对平稳，货币下乡，改变大米计价为货币计价，缩小工业品与农业品的倒剪刀形差额。可是发行9300亿就不可能争取这种情况。发行公债2400亿，只占货币发行额的四分之一，但对金融上所起的作用很大。其利如下： (甲)弥补赤字四分之一。(乙)减少物价波度。(丙)易于收购土产。(丁)帮助货币下乡。
　　关于2400亿数字的由来，陈云说，会上提出过三个方案，即：1600亿，2000亿，2400亿。最后，大家一致同意按2400亿准备，因为京沪杭三角地区富户普遍存美钞、黄金，公债目的虽在收回人民币，以减少发行，但事实上势难完全拒收黄金、美钞。因此，2400亿中要准备拿出300亿接收黄金、美钞。另外，在财政上放多收少的情况下，2400亿元公债也不会使银根过紧，如银根过紧，不利于工商业时，可以延长缴款期限。
　　关于工商业家对公债的态度，陈云认为，公债以劝购、派购形式推销，工商业家内心中不会积极拥护，但公开积极反对者估计也只有少数。大中城市游资很多，发2400亿元公债数目不算大；另一方面债币下乡，有利于物资交流，又可刺激工业的恢复，这种影响对于工商业、特别是工业资本家是有利的。
　　关于利率问题，陈云认为，公债用折实办法，利率四厘相当于半年定期折实储蓄利率。而上海现在许多资本家都看好这种折实储蓄。因此，利率四厘是合适的。
　　关于三年还本付息时间是否太促的问题，陈云指出，短借短还目的在于树立债信，必要时与第一次还债同时可发行第二次公债。明年秋后还三分之一，因正在秋粮登场，市场需要筹码多的时候，估计国家确能偿还。
　　在电报中，陈云还特地指出：“解决财政收入的办法，一般国家均用征税、借债、发行钞票三种办法，我们因长期处于农村，对公债办法用得很少，在货币收入不足货币支出的情况下，今后适当应用公债的办法，比单纯发行钞票好。”
　　接到陈云的复电后，8月17日凌晨二时，毛泽东再次以中央名义致电陈云：“公债问题关系重大，请陈云立即回来向中央报告，加以讨论然后决定。”
　　为慎重起见，同日晚些时候，经毛泽东同意，周恩来又以中央名义致电陈云，请他在动身回京前，抽时间邀请上海工商界代表人物分批座谈财经问题，以便今后在商决公债等问题时有“更多的把握”。
　　遵照中央的指示，上海财经会议结束后，陈云继续在上海和南京逗留了十天左右，与民主建国会和其他工商界人士就公债等问题进行了座谈。回到北京以后，陈云将在上海、南京等地了解的情况向中央作了汇报。因为一些工商业家不赞成发行公债，考虑到战争还在进行，政局尚不稳定，我们与资产阶级的关系不能搞得太紧张，因此，中央决定暂缓发行公债。
　　这时经济形势却更加严竣，尽管采取了一系列应急措施，但国家财政状况并未得到根本好转，巨额的财政亏空仍然必须靠发行钞票来弥补。7月底，人民币的发行额为2800亿元，到9月底已达8100亿元，10月底突破10000亿元，11月上旬上升到16000亿元。在不到3个月的时间内，发行量增加了近五倍。人民币的大量发行不可避免地要导致物价的猛烈上涨。对此，10月2日，陈云和薄一波在致毛泽东的电报中提出：由于财政赤字仍然很大，且须收购大量物资，货币发行大量增加，故今后物价“有发生剧烈跳跃之可能”。
　　为了平衡财政收支，从根本上抑制通货膨胀，10月3日，陈云和薄一波在致毛泽东的电报中再次提出了发行公债的问题。说：“如果能够在明年一二三月发行，则对明年的财政经济工作和物价掌握可能有很大的帮助。”但是，中央仍未能对此做出决定。
　　事实不出陈云所料，由于财政赤字庞大，货币发行量猛增，自10月15日起，从沪津开始，华中、西北跟着，全国币值大跌，物价猛涨。半个多月的时间内，全国主要大中城市物价上涨了一倍多，有的上涨了近两倍。物价的迅猛上涨，加之投机分子乘机捣乱，使全国市场呈现出一片混乱状态。尽管在陈云主持下，中财委采取了一系列紧急措施，终于使物价在12月初稳定下来，但这次物价的大幅度上涨却对全国的经济恢复和发展造成了严重的危害。
　　这次物价上涨，更加坚定了陈云发行公债的主张。11月15日，在中财委第四次委务会议研究物价问题时，他明确指出，要使物价波动次数减少，波度减低，除少用些外，中央财政必须多收。而多收，只有两个办法，一是收税，一是发行公债。会上大多数委员都赞成发行公债。为此，陈云决定再次将这个问题提交政务院讨论。
　　这次物价大幅度上涨使党中央对于发行公债的紧迫性也有了进一步的认识。物价渐趋稳定之后，党中央决定从1950起在全国范围内发行公债。
　　1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议上，政务院正式提出了发行公债的提案。